U.S.A.铁路总公司的几列客运列车被厚厚冰雹围困,美欧运输业的双重标准

美欧运输业的双重标准

现今航空旅客权益法案在全球遍地开花,大行其道。出台的消费者保护权益法规要确保买卖双方利益:一方面,消费者保护权益赔偿应当具体情况具体分析,量力而行,适可而止;另一方面,旅客在购票前对自身权利、机票价格、税费标准应有充分知情权。

鉴于近年美国旅客对航空服务的投诉大幅上升,美国政府在保护航空旅客权益方面可谓不遗余力。

《ATW》2010年8月版刊登佩里·富林特撰写的社论,批评美国和欧洲存在的运输业双重标准,社论题目:Double
Standards.现编译如下:

现今航空旅客权益法案在全球遍地开花,大行其道。数据显示,截至2013年底,至少有53个国家已经针对航空旅客出台了正式的消费者保护制度或法案。但这种铺天盖地的立法监管势头能否真正为消费者带来实质性帮助,还有待商榷考证,效果也不得而知。

继2009年12月出台停机坪延误规定后,今年4月,美国运输部又重拳出击,出台了一系列旨在规范航空公司运营、保护消费者权益的措施。美国运输部长雷·拉胡德坦言,航空旅客有权得到公平对待,新措施可帮助他们获得应有的尊重。新规的出台,让消费者保护组织欢迎,但同时也受到了来自航空公司方面的质疑。

现在我们已经明白,在对待运输业问题上,美国和欧洲的立法者及政府存在着非常明显的双重标准,双重标准导致的结果是歧视航空公司。

空地区别待遇令人唏嘘

停机坪新规扩大到国际航班

在华盛顿召开的新的旅客权益大会上,资深观察家Aaron
Karp指出,如果美国的州间铁路旅行被中断或者延误了很长时间,没有人会动用权力建议给旅客退还票款,也没人建议给旅客带来的不便给予某种补偿,也不会有著名新闻媒体带着照相机和摄像机围在铁轨旁要求铁路公司执行官们结帐。

今年1月,一场来势汹汹的北极风暴,让原本就为严冬所困的美国及加拿大东部地区雪上加霜,严重扰乱了交通秩序,公路铁路网络陷入瘫痪。在这期间,美国铁路公司的几列客运火车被厚厚的积雪围困,上百名乘客在寒冬中滞留长达约14个小时。一位叫莫斯利的乘客在接受媒体采访时表示:虽然大家都裹着厚厚的外套,但由于供暖中断,只能不停地在严寒中瑟瑟发抖。此外,承运人还中断食物供应。要知道我丈夫患有糖尿病,可一整天都没有吃到东西。浴室和卫生间更是水漫金山,让人苦不堪言。

潜在的司法风险

如果一场暴雪瘫痪了欧洲铁路,成千上万的旅客,有的憋在家里或饭店客房,有的困在英吉利海峡地下隧道,时间一小时一小时过去,在这种情况下,政府一向都认为这是不可抗力,不觉得铁路方面存在大问题。

乘客在严酷气候下遭遇如此不妥善对待,应该说美国铁路公司难辞其咎。可局方似乎颇为偏袒地面承运人,总是对他们心慈手软。同样是客运运输人,要是换做航空公司发生了这样的状况把乘客困在飞机上14小时、没有食物、不供暖、停用卫生设施,美国交通运输部或者国会估计早就开展彻底的事故责任调查,并给予承运人相应的处罚。

根据美国运输部2009年12月颁布的规定,运营国内航班的美国航空公司不得将已载客的航班停留在停机坪上超过3个小时。如果超过3个小时,必须允许乘客离开飞机,除非出于安全原因或空管塔台认为乘客此时返回候机厅将扰乱机场秩序。此次出台的新规将该规定扩大实施至国际航班,规定如果国际航班滞留时间超过4
小时仍不允许旅客下机,不论是美国本土航企还是外国航空公司,都将被处以最高达27500美元的罚款。

再看欧洲是如何处理航空公司火山灰危机的,那简直是往伤口上撒盐,欧盟委员会似乎觉得欧洲旅行者对航空旅行权利知道的还不够多,还准备发动新的公共信息战役。

回溯2011年冬天,一场罕见暴风雪袭击美国东北部,强风暴天气带来大量降雪,道路大面积结冰,导致交通陷入瘫痪,纽约肯尼迪机场与纽瓦克机场被迫关闭。这让从欧洲前往该地区的航班猝不及防,共有28个架次航班备降康涅狄格州的哈特福德机场,其中仅捷特航空公司的航班上就承运了217名旅客。当天还有部分航班冒着恶劣天气,成功抵达目的地,让他们幸免于难。为此美国交通运输部接连开展了一场长达数月之久,让承运人费心费时又伤财的调研,以此来定夺航空公司是否应当为天灾埋单,赔偿滞留机上超过4小时的旅客,这场拉锯战让航空公司和旅客两败俱伤。由此可见,当遇到诸如特殊天气、火山灰云这类的紧急情况时,局方总是对地面承运人和空中承运人采用双重标准:对地面承运人网开一面,手下留情;而对航空承运人则是彻查整改,严惩不贷,并制定新规。不得不让人感叹本是同根生,待遇差千里。

此次新规将非美国籍的航空公司也一并列入,对于在美国境内运营国际航班的国外航空公司来说,这无异于当头一棒,许多国外航空公司对这一条款的合法性心存疑问。虽然美国交通部对此不置可否,但在司法实践上很可能会与其他国家的法律法规相抵触,存在着潜在的司法风险。

双重标准不仅在延误和取消问题上存在,在安全问题上也存在。华盛顿特区的铁路和公共汽车转运系统,过去18个月来发生了一系列瘫痪故障,调查组已经揭露了该机构存在的诸多问题,然而近在咫尺的美国国会似乎没多少兴趣关注这些问题。对于航空系统的检查包括药检,国会一些人却十分热衷,甚至要求强行把检查扩展到国外航空维修机构,这样做事实上违反了现行国际航空安全协议。

业界叫苦不迭呼吁统一标准

另外一个特点就是,考虑到国际航班在停机坪上发生延误,大多数与海关和移民局等政府部门相关。新规中也对航空公司加强与海关、移民局间的协调作出了相应的规定。

这种双重标准,虽然航空业不能接受,但却能够理解。美国大量的公共汽车运输系统及客运铁路的拥有者和营运者是美国联邦政府、州政府或地方政府,经营和管理是一家人,自己管理自己难免存在偏袒。

针对这一现象,业内人士指出,政府可能都没有意识到,他们采纳实施的客权法案各自为政,有时甚至互相矛盾、制约抵触,在无形间削弱了航空运输系统的完整性。这种由世界各国各自颁布制定的旅客权益法规犹如一锅大杂烩,给航空公司的运营成本火上浇油,使得操作运营举步维艰,进而妨碍了承运人向旅客提供良好服务。

行李托运费返还

双重标准不仅限于运输机构,大西洋两岸的立法者和政府正忙于一遍又一遍编写规章,旨在确保航空机票的销售和广告宣传像新型波音777飞机的驾驶舱窗户一样透明,全然不顾成本和复杂性,这样一来,对大部分旅行者是一种误导。既然如此,为什么不要求其它行业的零售商和消费者也如此透明?

为此,在去年举行的行业会议上,与会的航空公司代表纷纷表态通过了一套核心准则,用以督促各国政府在采纳实施旅客权益法案时能三思而后行。设立这套准则的初衷是为了回应遍地开花、各执一词的域外客权立法给乘客带来的困扰。内容涵盖体现了航空公司对出台清晰明确的消费者保护权益法规的迫切需求,各家希望能在一个标准统一的大框架下,因地制宜地提供符合自己市场要求的客户服务。出台的消费者保护权益法规要确保买卖双方利益:一方面,消费者保护权益赔偿应当具体情况具体分析,量力而行,适可而止;另一方面,旅客在购票前对自身权利、机票价格、税费标准应有充分知情权。在遇到由于安全原因导致的航班延误和取消时,承运人可免责。若旅客由于航空公司原因,被拒绝登机或取消行程,应当有权改签,退票或获得赔偿。

未达到消费者预期

美国航空公司业放松管制至今已有三十多年,该行业生存状况一直像住在半路的界标客店,一半被当成私有商业,一半被当成公共商业。

业内人士表示,在旅客权利制度上的矫枉过正不会创造任何价值。各国一致认为应当建立高层面、广泛适用的非指令性原则,既能够与国际协议接轨,又能为保障旅客利益和维护行业竞争找到折中方法,取得两者之间的平衡。政府应当认识到航空承运人从来都是希望自己的客人能够顺利拿着行李准时抵达目的地。因此,他鼓励政府在实施新的旅客保护法规前能够开展严格的成本效益分析,并确保新法规与现行的国际标准车轨共文。

新规规定,如果旅客的行李丢失,航空公司必须退还全部托运费用。该条款出台的背景在于,近年来美国旅客要为托运行李上机付款,其中第一件收费15—35美元,第二件收20—45美元,第三件更贵。但航空公司仍不时把行李弄丢,而且还不愿退还行李托运费。统计数据显示,美国本土航空公司去年总共遗失200万件行李,糟糕的行李托运服务令旅客大感不满。

无论是华盛顿或布鲁塞尔,无论是美国还是欧盟,要么你把航空公司当作其它行业来对待,要么你把其它行业当作航空公司来对待。每个小孩子都懂得,双重标准就是不公平。

承运人担惊受怕静观其变

但新规并未明确行李丢失的具体的时间范围,根据现有的法规,行李如果在90天内未找到才会被视为丢失。而消费者权益保护组织的创立者凯特·汉尼认为,行李如果在旅客下机一小时后仍未找到,则应视为丢失并退还返还行李附加收费。而新规则传达出这样一种理念:旅客向航空公司支付行李托运费是为了托运行李,而不是按时托运行李。显然,此项新规的推出还无法达到消费者的预期。

各辖区间规章不一致这个尖锐问题,不仅让旅客晕头转向,也让航空公司应接不暇,不得不在承运国际航段时,为每个区域的不同标准做多重准备。

公布机票完整定价

对于客权法蔚然成风之势,欧洲的航空公司只能静观其变,终日忧心忡忡,担心碰上不可控因素,波及影响自家航班,导致严苛惩罚和高额赔款。例如前几年,欧洲领空由于监管方担心冰岛火山灰造成的潜在危害,一度全面关闭,让航空公司成为埋单的冤大头,为此付出高昂的代价。其他地区的承运人则担心自己的国家会在旅客权益法上紧随欧洲脚步。其中,亚洲承运人最为提心吊胆,唯恐欧洲旅客权益法的触角慢慢伸向自己国家,渗透进政府制定的法规中去。

信息更加透明

亚太航空公司协会理事长安德鲁赫德曼在去年接受媒体采访时表示:消费者权利是行业关注的焦点,一方面亚洲航空公司都承运欧美航班;另一方面,这一法案已经在世界各地蔓延滋长。但对于国际航空公司来说,很难制定出台标准操作流程。如果不能做到兼容并蓄,将严重危害行业未来发展。他指出,并非所有团队都认为需要制定针对航空业界的消费者保护法规。澳大利亚和新加坡就认为他们本身的消费者保护立法已经相当到位,没有必要再出台专门的航空业法规。前些年,低成本航空业在新加坡如火如荼、大行其道,期间政府就收到不少相关投诉,但反复权衡后决定应该让旅客明白,他们购买低成本航空公司的乘机体验,就是会和选择提供高端服务的航空公司,例如新加坡航空公司这样的航企有天壤之别,有些时候应该放手让市场做主。

此次新规中一个引人注目的规定就是,政府要求航空公司在对公众进行广告宣传时必须公布完整的收费金额,即除了机票价格外,还要包括所有的政府税费。此前,航空公司在网站上对公众公布的仅仅是机票净价,而不是向消费者收取的全部费用。新规的出台让消费者可以更加直观地了解需要为空中旅行支付的总费用,从而对自己的旅行支出做到心中有数。

另一方面,近年来航空公司在附加收费层出不穷的举措也引发了越来越多的消费纠纷。

目前,美国航空票价趋于复杂难明,许多航空公司及旅行社经常以超低价吸引消费者,但对于数十至上百美元的税款与燃油附加费却略过不提,或仅以极细小字样在不显眼的地方注明。不仅如此,廉价航空公司普遍还把各种服务分拆销售,包括指定座位、机上餐饮及订位取消或更改等,均另外计费,令旅客极受困扰。

因此,美国运输部也在如何更好地管理航空公司附加收费方面着实动了一番脑筋。新规中规定,航空公司必须在其网站上明确公布所有可能费用,其中包括行李附加费、餐饮费、取消和保留预订费以及座位分配费用等。

另外,为了更好地保护消费者利益,新规还特别规定旅客对于附加收费服务必须主动选择而不是默认选择。

举例来说,如果网站上显示是否需要旅行保险,消费者必须主动选择“是”才合规,而不像某些航空公司网站默认为自动选择。如果附加收费内容发生改变,则航空公司必须在网站上公示3个月。

增加航企成本

业内质疑声一片

新规出台后,虽然获得了来自消费者方面的欢迎,但同时也遭到了来自国内外航空公司的普遍争议和质疑。

有行业组织指出,这一新规很可能会引发更高的机票价格和更多的取消航班,并最终给乘客带来更大的不便,但是新规仍然不顾行业的反对最终推出。

新规将在今年8月下旬正式执行,根据美国分析师估计,航空公司将需支付3070万美元以遵从运输部的要求,另向旅客提供总值4500
万美元的优惠。这对于处于市场恢复期、自身盈利能力还很脆弱的美国航空公司来说,无疑是一个大的考验。

美国国内的行业航空运输协会则指出,航空公司已经在着手改善行李错运和航班超售问题。这说明航空公司从市场竞争的需要出发,已经自觉地在改善自身服务并向乘客提供更多的福利。如果依靠市场自身能够解决的问题,是否还需要行政权力的进一步介入?美国政府出台的一系列措施能否达到预期效果?所有这些,都需要时间来检验。

链接

明确航企责任

欧盟着手修改相关立法

韩军

近日,欧盟宣布将着手审议和修改航空公司与旅客权利法案。欧盟交通专员西姆·卡拉斯指出,欧盟此举旨在进一步明确法律中各主体的责权关系并加强执法,从而保障消费者可以更有效地行使自己的权利,并让航空公司对如何适用法律有一个更加清晰的认识。

欧盟在2004年通过了航空旅客权利法案,对于航空公司的不当行为,例如机票超售和拒绝旅客登机等进行惩罚。此外,该法律还对航班取消和长时间延误做出了一系列要求。

而去年发生的一系列事件对该法案提出了挑战。首先是4月和5月冰岛火山喷发导致空域关闭,然后是12月欧洲机场由于大雪而导致大面积航班延误。此外,欧洲各国空中管制人员罢工和抗议活动此起彼伏,严重干扰了航空公司的航班计划。航空公司方面认为,在上述情况下,航空公司根本无法控制局面,不应对航班延误或取消负责,更不应被强迫支付赔偿金。

为应对航空公司的疑问,欧盟采取了一些短期措施来加强现有的立法,包括明确各国执法机构的责权并对赔偿进行监管,增强这些执法机构的执法能力等。

相比欧盟出台的针对乘坐铁路、巴士和轮船的旅客权益保护法案,对航空公司的赔偿要求更具有惩罚性的意味。航空公司对现行欧盟乘客权利法提出了质疑,一方面对旅客的赔偿与旅客的机票支出不成比例,另一方面,航空公司也不应该对机场或其他外部因素导致的问题承担责任。

有鉴于此,欧盟委员会希望在全面掌握信息的前提下,在明年对乘客权利法案进行重新修订。此外,对现有法案中的焦点问题,例如如何界定“特殊情况”、航空旅行供应链内的各个环节,包括航空公司、机场和提供支持的其他业务单元都应承担何种责任,对于航空公司的责任是否应设限以及赔偿是否应该与机票价格挂钩等,都将在新的法案修订中予以体现。

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